Sanctions de la CEDEAO contre le Mali: quels fondements et quelles conséquences ?

A la suite d’une réunion des chefs d’Etat de la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) tenue le 9 janvier 2022, des sanctions ont été infligées contre le Mali car ses dirigeants de facto n’avaient pas respecté le calendrier de transition vers un pouvoir détenu par les civils.

Aux origines des sanctions

Un premier accord conclu entre la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement (CCEG) de la CEDEAO et le Mali prévoyait la tenue de l’élection présidentielle pour le 27 février 2022. Toutefois, les Assises Nationales de la Refondation (ANR), ensemble de consultations des acteurs de la société malienne, aux niveaux communal et national, ont remodelé la période de transition. En effet, les ANR du 13 décembre 2021 ont conclu à la nécessité d’une période de transition de six ans et demi. Le président de transition, le colonel Assimi Goïta, a ramené ce délai à cinq ans et demi. La situation sécuritaire incertaine du pays fut mise en avant pour soutenir un tel délai.

La CEDEAO a rejeté ce nouveau calendrier, qui devait permettre un retour du pouvoir entre les mains des civils. Les conséquences immédiates de ce rejet se sont alors manifestées contre la junte malienne. Lors du 4^ème sommet extraordinaire de la CEDEAO sur la situation politique du Mali, en date du 9 janvier 2022, de nombreuses sanctions furent alors prises contre Bamako. Celles-ci, principalement économiques et financières, ont été décidées en concertation et endossées par l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Au rang de ces sanctions se retrouvent :

– le rappel des ambassadeurs des Etats de la CEDEAO

-la fermeture des frontières terrestres et aériennes entre les pays de la CEDEAO et le Mali

-la suspension de toutes transactions commerciales et financières entre les pays de la CEDEAO et le Mali, à l’exception des produits alimentaires de grande consommation et produits pharmaceutiques, notamment.

-le gel des avoirs de la République du Mali dans les Banques centrales de la CEDEAO.

-le gel des avoirs de l’Etat malien et des entreprises publiques et parapubliques dans les banques commerciales des pays de la CEDEAO.

Une effectivité relative des sanctions et les incidences régionales

La prise de telles sanctions répond à des objectifs clairs recherchés par la CEDEAO et par extension, par l’UEMOA. Ces sanctions avaient pour but « [de] faciliter le retour à l’ordre constitutionnel au Mali ». Un soin particulier fut apporté au fait « [d’exclure] les biens et services essentiels de base ». Ces sanctions étaient en effet conçues « pour éviter un impact sur les populations » (point 11 communiqué final de la CEDEAO, 9 janvier 2022).

Il s’agit donc de cibler précisément le régime malien sans influer sur la population. Réagissant à ces sanctions, le chef du gouvernement de transition, Choguel Kokalla Maïga, parla alors de volonté « d’asphyxier le Mali » (7 février 2022).

Cependant, ces sanctions portent en elles des externalités négatives. Brusquement, le Mali s’est retrouvé dans l’incapacité de rembourser une partie de sa dette. Une soudaine inflation a frappé les produits essentiels (sucre et ciment particulièrement).

Ces sanctions, constituant un embargo, se répercutent indirectement et aveuglément sur la population civile, sans être circonscrites aux dirigeants. Des « sanctions intelligentes » ou « smart sanctions », davantage ciblées sur certains dirigeants exclusivement, auraient peut-être été bienvenues.

Après l’annonce des sanctions, la population malienne a manifesté son soutien aux putschistes, et ce, dans plusieurs villes du pays. C’est ici l’effet inverse à l’objectif initialement recherché par la prise de ces sanctions.

Au niveau régional, le Mali, pays enclavé et sans façade maritime, est dépendant des importations. Ces dernières transitent principalement par les grands ports de Dakar (Sénégal) et d’Abidjan (Côte-d’Ivoire). Pour le Sénégal et la Côte-d’Ivoire, principaux partenaires commerciaux du Mali, ces sanctions représentent une perte non négligeable. De plus, cette situation les prive des exportations maliennes (coton, or et bétail). Il est à noter que la Mauritanie, l’Algérie et la Guinée ont maintenu leurs frontières communes ouvertes avec le Mali.

Des sanctions sans base légale ?

La décision d’établir des sanctions, économiques, financières ou politiques, à l’encontre d’un Etat peut revêtir des aspects moraux. Se positionner du côté du droit et en être son garant peut sembler être une posture légitime, surtout pour une organisation régionale comme la CEDEAO. Toutefois, cette posture réclame constance et régularité dans le temps.

Tout d’abord, la sanction constitue une « réaction à un fait illicite tendant à garantir le respect des règles d’un ordre juridique […] ». Elle est donc nécessaire à l’application d’un ensemble de règles, même si celles-ci peuvent exister par elles-mêmes.

Ensuite, la sanction doit émaner « d’un organe social qui constate l’atteinte à la règle et décide des moyens pour y mettre fin ». Un organe social désigne, ici, un organe collectif indépendant, garant de la justice et de l’impartialité.

En l’espèce, tant la CEDEAO que l’UEMOA disposent d’un pouvoir de sanction. Pour la CEDEAO, ce pouvoir de sanction se retrouve aux chapitres 10 et 16 de son Traité révisé. En ce qui concerne l’UEMOA, l’article 74 du Traité UEMOA délimite son pouvoir de sanction.

Toutefois, aucun de ces textes n’octroie la capacité de décréter un embargo et un gel des avoirs des banques centrales. La Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement de la CEDEAO n’est pas un organe social, au sens de la définition précitée.

Il est alors possible de se demander si les sanctions contre le Mali sont tirées de l’interprétation des Traités et non de la lettre de ces Traités. Ainsi, ces sanctions seraient-elles décidées sans base légale ?

C’est donc un cadre juridique flou qui entoure ce régime de sanctions. Pourtant, l’existence même de sanctions appelle à celle de plusieurs garanties juridiques. Au premier rang desquelles, la possibilité d’user de voies de recours pour les contester devant des tribunaux. De plus, des garanties d’un procès équitable et de l’exercice des droits de la défense doivent exister. Dans le cas contraire, ce serait la règle de l’arbitraire.

L’intervention de la Cour de justice de l’UEMOA

L’existence des Cours de justice de la CEDEAO et de l’UEMOA sont, dès lors, une garantie élémentaire des droits. La possibilité de contester les décisions des organes exécutifs de deux organisations précitées est une autre garantie importante. C’est dans cette optique que le Mali a décidé d’attaquer les sanctions qui lui sont infligées.

Par une ordonnance du 24 mars 2022, la Cour de justice de l’UEMOA a décidé la suspension des sanctions. Son argumentaire est basé sur l’urgence de la situation, car le maintien des sanctions « [risque] d’entrainer des conséquences difficilement réparables au regard de l’impact social, économique et financier » (paragraphe 3 sur les moyens du sursis, considérant n°2, page 10 de l’ordonnance).

Cette ordonnance n’a toutefois qu’un caractère provisoire, en attendant le jugement sur le fond de l’affaire.

Le 25 mars 2022, la CEDEAO a organisé un nouveau sommet. L’organisation régionale maintient les sanctions et affiche sa volonté de discuter d’un nouveau chronogramme de transition.

Un avenir incertain

L’édification de fondations démocratiques solides et le développement socio-politique est un processus qui prendra du temps au Mali. La mise en place de mesures effectives, réelles et durables est essentielle. Une implication plus importante de tous les acteurs civils locaux dans la vie politique sera également indispensable.

Au niveau régional, la reprise d’un dialogue constructif entre la CEDEAO, l’UEMOA et le Mali doit permettre la levée progressive des sanctions. Cela profitera premièrement au peuple malien, qui est la première victime de ces sanctions. Cela sera également bénéfique aux autres pays de la sous-région, car aucun de ces Etats ne souhaite que la situation perdure.

Enfin, le contexte sécuritaire dans le Sahel ne permet pas de se passer de la coopération interrégionale afin d’apporter une solution durable.