L’eco ou l’union monétaire africaine, tentative ratée de reproduire l’union monétaire européenne. Par Fabien Lanyi

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L’eco est le nom d’un projet de monnaie unique des quinze pays de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). L’idée de remplacer le Franc CFA existe depuis plusieurs décennies, pour des raisons politiques et des raisons économiques liées à la croissance de l’Afrique de l’ouest.  La concrétisation du projet se rapprochait temporellement avec une mise en place initialement prévue durant fin 2020.

Le 20 mai 2020, le Conseil des Ministres français a validé un projet de loi qui sera soumis au Parlement afin de mettre en place l’eco dans le but de réaliser l’accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et les gouvernements des États membres de l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA). Le projet retenu a été signé le 21 décembre 2019, à l’occasion d’une visite du Président de la République française Emmanuel Macron en Côte d’Ivoire. Il n’existe à ce jour aucune trace de discussion de cet éventuel projet à l’assemblée nationale. On retiendra dans les lignes directrices énoncées en sus de l’émission d’une nouvelle monnaie, qui remplacera dès sa première impression le CFA en circulation :

– la fin des dépôts obligatoires de la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) auprès du Trésor Public Français,

– la sortie définitive de la France des instances de gouvernance de l’Union monétaire africaine[1].

Le fonctionnement actuel de la zone CFA résultait d’une convention de coopération monétaire entre les Etats membres de la Banque des Etats de l’Afrique centrale (BEAC) et la République française, signées le 23 novembre 1972, ainsi que d’un accord de coopération entre la République française et les Républiques membres de l’Union monétaire ouest-africaine, du 4 décembre 1973[2].

Il ne s’agira pas d’apprécier politiquement ou économiquement le projet eco mais de traiter l’ensemble de la problématique juridique liée à l’adoption de cette nouvelle la monnaie.

La doctrine juridique des Etats de la CEDEAO s’est opposée sur la valeur initiale intrinsèque à accorder à cette nouvelle monnaie :

– Une première partie de la doctrine considérait qu’il aurait été intéressant de créer une nouvelle monnaie construite sur un panier de devise des Etats avec lesquels la CEDEAO a l’habitude de faire du commerce (euro, dollars et yen).      Ce modèle aurait été similaire au DTS, et serait revenu à créer une nouvelle monnaie indexée en permanence sur le cours des autres devises. Ce modèle expérimental était parfaitement viable : il implique simplement l’action de banquiers centraux indépendants, et à même de mener une politique de taux d’intérêts et d’émission monétaire raisonnable. Le modèle aurait été semblable à celui de l’union bancaire européenne, avec : la création d’un mécanisme de surveillance unique, de résolution unique, et un fonds de résolution unique afin d’éviter tous risques de faillites. Celui-ci aurait amené la Banque centrale des Etats Afriques à détenir une compétence législative réelle, afin de pouvoir prendre certaines directives semblables aux CRD[3] européennes dans l’optique de renforcer les banques privées africaines et de leur accorder une crédibilité sur la scène internationale.

– Une seconde partie de la doctrine considère qu’il faudrait une parité de change fixe vis a vis de l’euro. Il s’agirait alors de reprendre la solution qui avait été celle retenue lors de la mise en place du traité de Maastricht pour lier le Franc CFA à la nouvelle monnaie européenne. Les opposants au projet eco soulignent que cette solution reviendrait à simplement changer le nom de la monnaie, sans modifier réellement son fonctionnement. D’après le Professeur Yacouba Fassassi[4], cette option ne ferait que maintenir une servitude monétaire sur les Etats de la CEDEAO. Il considère ainsi que « la fixité de l’eco avec l’euro est une pure aberration économique. La fixité qui veut dire que l’eco est liée à l’euro par une parité administrativement fixée n’est pas du domaine de l’économique, c’est du domaine de “la science des décrets”, le “voodoo economics”. On décide en conclave, dans un couvent la valeur de la monnaie alors que la monnaie n’est pas un sujet technique, c’est un sujet hautement politique qui est intimement lié à la souveraineté d’une nation. Elle ne saurait être décidée par un individu ou un groupe d’individus par un décret fût-il présidentiel. ».

Cette option d’une parité fixe est pourtant celle qui a été arrêtée dans le projet qui sera présenté au parlement faisant, une seconde fois, de l’euro une monnaie de compte et de l’eco une monnaie de paiement. Cependant, si le mécanisme d’indexation du Franc CFA sur l’euro n’a pas réellement posé problème lors de la mise en place du Traité de Maastricht (avec la poursuite des accords de 1972 et 1973 en assurant la convertibilité du Franc CFA en euro) nous tenterons de démontrer, qu’aujourd’hui, la même solution est techniquement contraire au droit monétaire européen.

Durant la période précédant la mise en place de l’Union économique et monétaire européenne, les travaux préparatoires considéraient que le mécanisme de coopération institué dans la zone franc CFA était tout à fait compatible avec l’Union économique et monétaire. La thèse était fondée sur l’article 234, alinéa 1 du traité de Maastricht. Cet article prévoyait spécifiquement le maintien en vigueur des engagements antérieurs des Etats membres : “les droits et obligations résultant de conventions conclues antérieurement à l’entrée en vigueur du présent traité, entre un ou plusieurs Etats membres, d’une part, et un ou plusieurs Etats tiers, d’autre part, ne sont pas affectés par les dispositions du présent traité”. La solution de l’époque était satisfaisante puisque les traités en vigueur, maintenus par l’effet de l’article 234 alinéa 1, ont tacitement transposé la convertibilité Franc CFA contre Franc français pour une convertibilité Franc CFA contre euro. D’ailleurs, Monsieur Jacques de Larosière, ancien Directeur du Trésor français et ancien Président du FMI, soulignait que : « les engagements pris par la France dans le cadre de la zone franc sont parfaitement compatibles avec la construction de l’UEM  telle que prévue par le traité de Maastricht. Mieux, il apparaît clairement que la poursuite de la coopération franco-africaine s’inscrit parfaitement dans l’esprit de la construction européenne. Pour les pays africains, la réalisation totale de l’UEM ne modifiera en rien le fonctionnement de la zone »[5].

Le raisonnement juridique est aujourd’hui différent : l’accord qui s’apprête à être signé est contraire au droit de l’union. L’argument est simple puisqu’il consiste à affirmer que la mise en place de l’Union monétaire européenne a opéré un transfert de compétences, des Etats vers le Conseil européen et le SEBC, sur toutes les dispositions liées au droit monétaire. Ainsi, la France ne peut signer seule un traité maintenant la valeur d’une monnaie étrangère par une indexation sur l’euro.

En effet, le mécanisme tel que présenté va consister en une indexation permanente de l’eco sur l’euro selon une parité d’échange fixe, qui sera décidée par la France. Ce choix est identique historiquement au maintient de la valeur qu’avait voulu la France vis a vis du CFA quant elle a adopté l’euro.  La différence notable, est que pour assurer la convertibilité Franc CFA / euro, la banque des Etats d’Afrique continuait de se voir imposer le principe selon lequel la moitié du Franc CFA en circulation devait être déposé auprès du Trésor français. Si la valeur du Franc CFA avait réussis à être garantie lors de la reprise des engagements au moment de la mise en place du Traité de Maastricht, c’est uniquement grâce au maintien de la convertibilité. Le maintient des dépôts obligatoire a toujours constitué le corollaire du maintient de la convertibilité Franc CFA/Euro.

Or, selon le nouvel accord, la fin des dépôts obligatoires de la Banque centrale des Etats d’Afrique, va remettre en cause le mécanisme de convertibilité. Afin d’éviter l’effondrement immédiat qui pourrait être du à une absence de confiance des populations des Etats de la CEDEAO dans l’eco, la France a assuré qu’elle continuerait à se porter garante pour que la valeur de l’eco garde une parité de change fixe avec l’euro. C’est ce nouveau mécanisme de garantie qui nous semble contraire au droit communautaire européen. En pratique, cela va conduire à ce que la Banque de France achète de l’eco avec de l’euro pour maintenir la demande et le cours constant si une dévaluation monétaire devait s’opérer[6]. Cela signifie que si la valeur de l’eco diminuait significativement, la France devrait acheter massivement de la monnaie africaine pour maintenir son cours. Or ce mécanisme d’achat à des fins de garanties s’oppose avec plusieurs dispositions fermes du statut du SEBC. Le protocole n°4 sur les statuts du système européen de banques centrales et de la banque centrale européenne adopté en vertu du TUE, prévoit article 3.1. Que : « Conformément à l’article 127, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les missions fondamentales relevant du SEBC consistent à: – définir et mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union; – conduire les opérations de change conformément à l’article 219 dudit traité; – détenir et gérer les réserves officielles de change des États membre ;  – promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement. »  La détention par une Banque centrale nationale de réserve de change n’est techniquement pas possible, ainsi que les opérations qui consisterait a acquérir des devises étrangères directement par l’intermédiaire d’une Banque centrale nationale. Par ailleurs, si l’article 23 du protocole n°4 énonce aussi : «  La BCE et les banques centrales nationales peuvent: – entrer en relation avec les banques centrales et les établissements financiers des pays tiers et, en tant que de besoin, avec les organisations internationales; – acquérir et vendre, au comptant et à terme, toutes catégories d’avoirs de réserves de change et des métaux précieux. Le terme “avoirs de change” comprend les titres et tous les autres avoirs libellés dans la devise de tout pays ou en unités de compte, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont détenus; » l’achat de devise étrangère pour maintenir un engament international, ne pourra se faire que sous réserve d’intégrer l’opération dans une politique globale du SEBC et sous condition supplémentaire de répondre aux règles des articles 30 et 31 à propos du transfert des réserves de changes.

La crise du Covid-19 et les relations politiques semblent éloigner chaque jour un peu plus la perspective d’arriver à un consensus pour établir une nouvelle union monétaire africaine. Le Nigeria, qui représente une part importante du PIB de la CEDEAO, marque une grande hostilité au projet actuel faisant valoir sa préférence pour une suppression de toute référence à l’euro avant de s’engager[7]. Quant au reste des dirigeants francophones, ils considèrent que la transition ne doit pas se faire au détriment de la stabilité monétaire malgré un critère de convergence de 3% du déficit public pour rejoindre la future zone eco ; ils gardent pour l’instant une confiance marquée dans le Franc CFA. Enfin, la CEDEAO ne semble pas avoir réussie à arrêter définitivement les règles de fonctionnement de la future banque centrale africaine.

[1] Compte rendu du conseil des ministres 20 mai 2020 consultable sur le site de l’Elysée https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/05/20/conseil-des-ministres-du-20-mai-2020

[2] On peut ajouter également les deux  accords majeurs monétaires internationaux entre les Etats Africains auxquels la France n’est pas partie, à savoir la Convention de coopération monétaire du 22 novembre 1972 telle qu’elle a été révisée par le traité de N’Djamena signé le 16 mars 1994, instituant la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), et le traité constituant l’Union monétaire ouest-africaine du 14 novembre 1973, tel que complété par le traité de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) du 10 janvier 1994.

[3] Capital Requierement directive, directives d’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement,

[4] Économiste du Fonds monétaire international (Washington DC), ancien Conseiller spécial des Présidents de la République du Bénin

[5] Jacques de LAROSIERE, “L’avenir de la zone franc dans l’UEM”, Les notes bleues de Bercy, 16-31 décembre 1992, p. 3

[6] En réalité c’est le mécanisme qui a toujours opéré entre les différentes banques centrales avant la mise en place de l’euro, quand chaque Etats tentait de maintenir sa monnaie la plus stable possible sur les marchés monétaires.

[7] La réforme telle qu’elle a été pensée jusque-là contraindrait le Nigeria à ne plus faire fluctuer le naira en fonction des cours du pétrole mais à contrôler son inflation et à maintenir son déficit public en dessous de 3 %

Fabien Lanyi

Doctorant Université Toulouse 1 Capitole

Titulaire d’un premier Master 2 en Droit bancaire et financier et d’un second Master 2 en Droit des affaires internationales, Fabien Lanyi rédige une thèse de doctorat en droit financier au sein de l’Université Toulouse 1 Capitole, sous la direction de Monsieur Le Professeur Sébastien Neuville. Actuellement chargé d’enseignement au sein de l’université d’Orléans, en droit international privé et en droit des sociétés, il ambitionne une carrière universitaire tournée vers l’international. Fabien Lanyi est passionné par les questions se rapprochant de près ou de loin à la monnaie, qu’il aborde sous l’angle du droit monétaire international et de la macroéconomie. 

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