Le MERCOSUR, ou les ambiguïtés de l’intégration latino-américaine

Quatrième bloc commercial du monde en terme de volume d’échanges, le MERCOSUR cherche à former un espace unifié, tant au niveau économique que politique. À l’heure de l’intégration régionale en Amérique-Latine, les organismes inter-gouvernementaux se multiplient sur le continent mais il n’est pas sûr que le MERCOSUR soit à terme l’instrument qui permettre d’atteindre cet horizon.

Un espace économique majeur

Le MERCOSUR – Mercado Común del Sur, Marché Commun du Sud en français – est né en 1995 de la signature du traité d’Asunción et regroupe actuellement six pays : l’Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Paraguay, l’Uruguay et le Venezuela. Il s’agit d’une union douanière représentant environ 300 millions d’habitants et 82% du PIB total de l’Amérique du Sud. Sont également associés le Chili, la Colombie, l’Équateur et le Pérou. Créé peu de temps après l’ALENA (Accord de Libre-Échange Nord-Américain) sous l’impulsion du Brésil pour émanciper le continent des États-Unis, le MERCOSUR se veut être un outil de coopération régionale plus avancé que son homologue nord-américain, qui se cantonne aux échanges commerciaux. Parmi ses objectifs stratégiques, on retrouve la libre-circulation des biens, des services et des citoyens, la coordination des politiques macroéconomiques, l’adoption d’une politique commerciale commune ainsi que l’harmonisation législative entre les pays membres. Par la fixation d’un tarif extérieur commun, le MERCOSUR vise à accélérer l’intégration économique de ses membres. Ce grand ensemble peut se prévaloir de certains avantages. Tout d’abord, son activité économique est tirée par les trois plus grandes mégalopoles d’Amérique du Sud : Buenos Aires, Río de Janeiro et São Paulo. Par ailleurs, la zone possède d’importantes réserves pétrolières, dont l’exportation par les géants Petrobras et PDVSA est un facteur décisif pour la croissance. Enfin, les immenses réserves énergétiques et minières du continent sont parmi les plus importantes du monde.

Le MERCOSUR est composé de plusieurs instances. Le Conseil du Marché Commun (CMC), regroupant les ministres des Affaires Étrangères et de l’Économie de chaque pays-membre, conduit la politique de l’organisation supra-nationale. Le Parlement (PARLASUR), créé en 2005, doit représenter les intérêts des citoyens et la pluralité d’opinions dans l’institution mais ne possède pas de pouvoir de décision effectif. De plus, le Groupe du Marché Commun (GMC) régit le fonctionnement administratif quotidien de l’organisation et la Commission de Commerce (CCM) est quant-à elle chargée de gérer les instruments de la politique commerciale. Grâce à la mise en œuvre du MERCOSUR les échanges commerciaux se sont développés par des accords signés avec les membres de la Communauté Andine des Nations, l’Union Européenne ou l’Inde. Avec cette alliance économique, il y a aussi eu une volonté d’instaurer une stabilité politique définitive parmi les pays-membres par l’exclusion de l’organisation d’un gouvernement arrivé au pouvoir grâce à un coup d’État militaire. En comparaison des autres accords d’intégration, le MERCOSUR est donc à part : il n’est plus seulement une zone de libre-échange, sans être pour autant devenu un marché commun.

Coopération et conflictualité : les échanges sans la diplomatie

L’approfondissement de l’intégration de la zone est à ce jour limité, en raison de différends politiques existant entre plusieurs gouvernements, de la situation économique compliquée dans certains pays et de l’existence d’autres organisations. Il existe en effet différents modèles d’intégration en Amérique-Latine qui peuvent se compléter ou se concurrencer comme la Communauté Andine des Nations, l’Alliance du Pacifique ou l’Alliance Bolivarienne pour les Amériques (ALBA). L’ensemble du MERCOSUR reste fragilisé par la pauvreté d’une grande partie de la population et la rivalité entre les deux puissances dominantes du sous-continent : l’Argentine et le Brésil. D’importantes asymétries continuent d’exister entre les pays-membres, que ce soit en terme de développement, de variété dans la structure des exportations ou d’efficience de l’État dans la gestion de l’économie. Ces asymétries sont l’un des principaux freins à la création d’un marché commun entre ces nations. Un « Fond pour la Convergence Structurelle du MERCOSUR » (FOCEM) a été créé afin de compenser le désavantage subit par les plus petits pays comme la Bolivie ou le Paraguay – ces derniers exportant en grande majorité des produits à faible valeur ajoutée – mais ce fond demeure relativement modeste.

Lors du sommet d’Asunción en 2007, le MERCOSUR s’est retrouvé au bord de la rupture, face aux mécontentements plusieurs pays-membres, en particulier de la part du Venezuela, à l’époque en processus d’adhésion. Hugo Chávez s’était frontalement opposé au Brésil faisant planer la menace d’un retrait de son pays. Menace d’autant plus forte le Venezuela s’était retiré de la Communauté Andine un an plus tôt. Depuis, le pays est entré officiellement en 2012 dans le MERCOSUR mais le pays exportateur de pétrole est entré dans une terrible crise liée à la chute des cours, plaçant le successeur de Chávez, Nicolás Maduro, en grande difficulté. Les autres États-membres ont refusé que le Venezuela assume la présidence tournante de l’institution et le 1er décembre 2016, le pays fut suspendu du MERCOSUR, faute d’avoir adapté sa législation à la charte du marché commun. Il ne s’agit cependant pas du seul cas problématique. Le Paraguay a été suspendu un an en 2012 à la suite de la destitution du président Fernando Lugo tandis que le Brésil, première puissance sud-américaine, est entré en profonde récession en 2015, impactant directement ses voisins. Discréditée par la crise et les scandales de corruption, Dilma Rousseff fut même destituée le 31 août 2016. Le reste du continent est globalement en panne de croissance depuis plusieurs années et les gouvernements de gauche, qui étaient quasiment hégémoniques sur le continent, enchaînent les défaites électorales depuis la fin de l’année 2015.

L’UNASUR ou l’Union Européenne d’Amérique du Sud ?

Le 8 décembre 2004, la déclaration de Cuzco marquait la naissance de l’Union des Nations Sud-Américaines (UNASUR), visant une union économique et politique de toute l’Amérique du Sud, associant les pays du MERCOSUR avec ceux de la Communauté Andine et en y intégrant le Chili, la Guyane et le Suriname. Cette union de l’ensemble des pays sud-américains se veut étendue à d’autres sphères que l’économie : éducation, environnement, santé ou défense notamment. L’UNASUR entend renforcer l’identité sud-américaine à partir de la culture commune des pays-membres. Les grands projets portés par cette nouvelle institution sont la construction d’une route reliant la côte brésilienne à l’Océan Pacifique, la création d’un marché commun comme en Europe et elle envisage une union monétaire grâce à la « Banque du Sud ».

À terme, l’objectif est d’instaurer un gouvernement supranational inspiré de l’Union Européenne en rationalisant les structures inter-gouvernementales déjà existantes. D’un point de vue fonctionnel, on y trouve un Conseil des Chefs d’État fixant la ligne politique ainsi qu’un Conseil des Ministres des Affaires Étrangères chargé de l’exécution de cette ligne. Un système de présidence tournante annuelle a été aussi instauré entre les États-membres. Le siège de l’institution se situe à Quito (Équateur), le futur parlement sud-américain à Cochabamba (Bolivie) et la Banque du Sud à Caracas (Venezuela). Ce processus a permis à l’UNASUR d’obtenir le statut de membre observateur à Assemblée Générale de l’ONU le 24 octobre 2011, incitant les États à adopter une position commune et à parler d’une même voix. Un Conseil de Défense a même été créé à l’initiative du Brésil, dans l’optique de mettre en place système de défense du continent par la coopération militaire des douze pays-membres. Si le MERCOSUR est une réalité plus concrète à ce jour, l’horizon de l’intégration politique latino-américaine se trouve a priori davantage vers l’UNASUR qui semble plus apte à devenir une véritable force diplomatique si les difficultés traversées par certains pays de la régions n’entraînent pas un mouvement inverse de dislocation régionale.

Pour aller plus loin :

Balassa, Bela (1961), The theory of economic integration, R.D. Irwin, Greenwood Press, 304p.

BID-INTAL (2015), Informe MERCOSUR Nº20: segundo semestre 2014/primer semestre 2015. Buenos Aires: Banco Interamericano de Desarollo / Instituto para la Integración de América-Latina y el Caribe, 164p.

Dabène, Olivier (2004) « Does the Mercosur Still Have a Project? », in Francisco Domínguez and Márcos Guedes de Oliveira (eds.), Mercosur: Between Integration and Democracy, Bern, Peter Lang: pp.141-155.

Peña, F. (2009). La integración del espacio sudamericano: ¿La UNASUR y el Mercosur pueden complementarse?, Nueva Sociedad, Nº219, enero-febrero 2009

Vervaele, John A.E (2005), Mercosur and Regional Integration in South America, International and Comparative Law Quarterly, Vol. 54, pp. 387-410.

Sites internets du MERCOSUR et de l’UNASUR